上文《【詳解】什麼是「全民基本收入」（UBI）？減輕貧困 的方法？》提到 UBI，而在尋找內容的時候，有找到香港政府 2021 年有一份有關「UBI」的摘要，所以利用 AI 把整篇翻譯再分享給大家（一切以原文為準，AI 或許有誤）。值得留意是這個只是香港政府一份摘要，不是任何政策文件。
有關 PDF 的原連結如下：https://www.hkeconomy.gov.hk/en/pdf/el/el-2021-02.pdf
經濟師司司長辦公室 香港特別行政區政府 經濟通訊 2021/02
從國際層面上探討全民基本收入
黃卓然 高級經濟師
呂明賢 高級經濟師
2021年2月
摘要
近年有關全民基本收入的討論在個別先進經濟體再轉熾熱。然而,當中全民基本收入能否成為政策落實、甚或全面取代現行有類似功能的社會福利措施,向來存在相當爭議性。有見及此,本研究札記從外國經驗作為切入點,回顧及比較和全民基本收入相關的選定政策及實驗的特點,並就其優劣之處及對公共財政和社會福利體系的潛在可能影響,作出初步探討。
本文章表達的觀點及分析屬作者個人意見,並不代表經濟師司司長辦公室的立場。
一、引言
提供全民基本收入1──即向市民無條件和定期發放「不問緣由」的福利現金──的討論並非新意念,其源頭可追溯至16世紀2。近年,部分先進經濟體對全民基本收入的討論再度活躍,並獲得不同政黨甚至商界企業家的支持3。亦有小規模的實驗試行以研究全民基本收入的可行性。鑑於其顯著的爭議性及對公共財政和社會福利制度的潛在影響,概覽全民基本收入的國際經驗或有助更了解其優劣得失。
本文架構如下。第二部分根據社會福利現金津貼計劃的若干主要特點,界定全民基本收入在理想設定下的定義。全民基本收入的支持者所倡議的主要目的亦作簡單討論。第三部分概述國際社會現有的與全民基本收入相關的主要現金形式福利計劃以及近期的實驗/先導計劃,儘管當中並無任何一項完全普及或無條件。第四部分進一步討論實施全民基本收入時可能遇上的困難及非預期後果。第五部分總結全文。
二、全民基本收入的定義及宗旨
儘管全民基本收入看似一個相對簡單的概念,但在探討其實際運作及實施時卻涉及高度複雜性。鑑於其對不同社會階層的重大影響,全民基本收入可從各種角度作出分析,例如勞動經濟學、貧窮與收入不均、福利、哲學與人權等。作為首份探討文章,本文透過簡化方式闡釋全民基本收入的基本概念,以及理想概念如何引申至在現實中實施的各種類近全民基本收入計劃及實驗。
儘管似是簡單概念,全民基本收入並無一定的定義,原因是「全民」、「基本」及「收入」等字眼本身均可作不同詮釋。本文採用現有文獻中一般認同及較理想/假設的全民基本收入定義:為達致全民覆蓋,全民基本收入不設經濟審查或其他甄選標準,毋須理會個人狀況,只要屬該地公⺠,便可獲發放4。此外,全民基本收入通常被理解為政府開支所提供的收入來源,足以令家庭在完全不計算就業收入或其他收入的情況下負擔基本生活需要5。此定義使全民基本收入明顯有別於傳統定期現金津貼。全民基本收入的支持者所倡議的部分主要目的如下,並將依次討論:(i)彌補現行福利制度的漏洞;(ii)減低標籤效應及提高自主選擇;(iii)緩解貧窮;及(iv)在新科技進步下幫助失業人士。
(i) 彌補現行福利制度的漏洞
部分意見認為,過去數十年演變而成的福利制度已變得過於複雜6。儘管不同計劃乃為不同目標群組而設,制度上仍存在漏洞。部分貧窮家庭及弱勢社群可能因各種原因(例如不願申請、未能符合資格標準等)而被排除在福利制度之外。此外,申請通常需經過長時間的處理和審批,涉及龐大的行政成本及時間成本7。因此,一項簡化申請和發放程序、無須經濟審查的計劃或有助彌補現行福利制度的漏洞8。
(ii) 減低標籤效應及提高自主選擇
全民基本收入的部分支持者相信,提供無條件的福利津貼可減低參與福利計劃的恥辱感9,原因是在更全民的制度下(即整個人口均有資格獲利),無需進行甄選,每個人都可享有相關福利。亦有意見認為,全民可享用而不會標籤化的基本收入更易管理,對提供收入保障發揮舉足輕重的作用。該長期收入亦可讓個人更具彈性地處理工作、家庭及其他承擔10。
(iii) 緩解貧窮
低技術工人往往難以向上流動,而在經濟下滑時更容易面臨解僱及削減工資的貧窮風險,尤其是家庭的單一經濟支柱。此外,人口老齡化導致經濟上非活躍的長者住戶大幅增加,也會引致收入貧窮問題加劇,為退休保障及長者扶貧工作帶來更大挑戰。在某些情況下,全民基本收入被視為一種更積極的方法來應對上述問題11。如果在財政上可持續的情況下,訂定全民基本收入金額相當於(甚至高於)貧窮線,全民基本收入本身便可有效紓緩根據貧窮線計算出的貧窮人口。
(iv) 在新科技進步下幫助失業人士
部分意見12認為,在持續發展的人工智能等新一輪科技進步下,大量以往由人力完成的工作有可能逐步被取代。儘管從企業角度來看,潛在提升生產力及降低成本將帶來裨益,各行各業的自動化也將重塑勞動力市場,長遠可能淘汰部分職位。競爭力較弱、無法掌握新技能的人更有可能在勞動力市場結構性變化中成為長期失業者或經濟上非活躍人士。透過全民基本收入重新分配收入,可作為保障受影響勞工維持生計的補救措施。
三、國際經驗:理想與現實
儘管全民基本收入的概念看似簡單──向全民無條件定期發放現金,但迄今未有地區或國家在全境普及實施全民基本收入13。如下文所概述,與全民基本收入相關的現有措施主要特點顯示,主流偏好仍倾向為指定受惠人而設的津貼,涵蓋面較廣的津貼金額則因較寬鬆的資格標準而相對較少,以作為補助收入。此外,近期的全民基本收入類例子主要屬小規模實驗或先導計劃性質。尤其值得留意的是,該等計劃並無就普及化和定期化的現金津貼如何取得財政來源提供具體想法。下一部分將進一步討論將全民基本收入概念付諸實施時可能面對的困難。
三、A 選定現有與全民基本收入相關的福利措施
(i) 天然資源股息──阿拉斯加永久基金
最貼近全民基本收入的例子是1976年成立的阿拉斯加永久基金,旨在把該州部分石油收入撥入基金作長線投資,以產生永久收益14。自1982年起,該基金每年向所有符合資格的阿拉斯加居民發放一次過津貼,例如2019年發放1,606美元(約12,600港元15)。主要資格是申請人必須在相關曆年整年均居於阿拉斯加16。然而,津貼金額波動,不足以作為基本收入。另一方面,Jones and Marinescu (2018)17發現阿拉斯加永久基金對總就業並無重大影響,只略為提高兼職工作1.8個百分點,反映部分全職工人因計劃轉為兼職。值得留意的是,阿拉斯加模式屬現金津貼類全民基本收入津貼的特殊個案,因只有少數經濟體擁有充裕的天然資源以應付撥款來源。
(ii) 非經濟審查的指定群組經常現金津貼
11.部分向特定目標群組提供的非經濟審查經常現金津貼,例如老齡退休金及兒童津貼,作為額外的財政支援。以加拿大的老齡安全保障退休金為例,65歲或以上加拿大公民或合法居民,並在18歲後起計至少10年居於加拿大,均可獲發放該每月津貼18。2020年10至12月的每月全額津貼為614.14加元(約3,600港元19),並由加拿大政府的一般稅收收入撥付。在香港,高齡津貼屬另一例非經濟審查的經常現金津貼。然而,上述津貼僅按年齡發放予較有可能在經濟上不活躍的人士,未必可視作全民式。
(iii) 在職津貼/免稅額──美國「工薪家庭稅務寬免」
12.「工薪家庭稅務寬免」一般被視為負收入稅(Negative Income Tax)的一種形式或改良版本21,此概念由著名美國經濟學家米爾頓·弗里德曼在1960年代提出並推广22,但從未獲全面實施23。「工薪家庭稅務寬免」在1975年在美國推出24,旨在把津貼與薪酬掛鈎,以維持低收入人士/家庭的工作誘因。簡單來說,收入低於某水平的人士,可按其未使用的免稅額的若干比例獲得津貼。例如個人零收入,個人免稅額為10,000美元,津貼比率為50%,該名人士將可獲5,000美元(=(10,000-0)×50%)。
儘管部分意見視「工薪家庭稅務寬免」為全民基本收入的修訂版本,但該計劃與全民基本收入存在明顯分別,既不「全民」,亦非提供「基本」收入。「工薪家庭稅務寬免」透過退稅向低收入人士/家庭提供津貼,收入較高的家庭則不獲惠益。計劃亦設有工作要求,故不屬全民式。兩者的另一分別是「工薪家庭稅務寬免」的津貼金額屬向基層家庭的薪金以外的補充收入。
儘管有關「工薪家庭稅務寬免」的勞動市場影響廣泛被研究,但結論並不一致。例如,Eissa和Hoynes (2004)27 發現該計劃略為減低夫妻家庭中的次要經濟支柱參與勞動人口的意欲,但Hotz和Scholz (2003)28則認為「工薪家庭稅務寬免」可對單親母親的勞動人口參與產生正面影響。至於早期在美國有關負收入稅的相關試驗,Burtless (1986)29和Hum與Simpson (1993)30基本上發現沒有證據顯示該等計劃會影響或只會適度降低工作參與。
三、B 近期全民基本收入類試驗
隨著近年有關全民基本收入的討論再起,亦有多項試圖檢視全民基本收入成效及其可能影響(例如對身心健康和工作誘因)的實驗/先導計劃。下文選擇一些較廣為人知的實驗作闡述:
(i) 美國:加州史塔頓的試驗計劃
在美國,分別有多項據報正在提議中或已在實施的全民基本收入試驗計劃,但當中大部分並無透露太多具體詳情。一項由經濟保障計劃(Economic Security Project)牽頭的研究自2019年2月起,向加州史塔頓市隨機抽選的125名居⺠,發放每月500美元(約3,900港元)的津貼,為期18個月。該計劃並無其他要求,例如必須具備或尋找工作。合資格人士須年滿18歲、居住於史塔頓市,以及居住在該市家庭中位數收入水平以下的社區。鑑於受惠者的家庭每月中位數收入為1,800美元(全市為3,500美元),津貼只屬補充收入而非基本收入。
史塔頓試驗計劃的初步結果集中於津貼對受惠者消費模式的影響。根據頭5個月的首批數據,受惠者主要將津貼用於食物、衣物及公用事業帳單的開支,反駁該津貼會被挪作賭博或濫用藥物。計劃對就業或勞動供應的影響仍有待觀察。
(ii) 加拿大:安大略省基本收入試驗計劃
加拿大安大略省政府在2017年展開基本收入試驗計劃,以測試全民基本收入能否提供新的方法去減少貧窮和改善糧食安全、健康狀況、住房穩定等情況35。參與者為18至64歲居住在試驗地區並在試驗前曾從政府獲取失業救助金或就業市場支援的人士,但並無工作或積極找工作的要求36。試驗原定為期3年37,但在2018年被新上任的安大略省政府終止,理由是延長試驗期將令開支大增,為納稅人帶來沉重負擔38。
Ferdosi等人(2020)38根據網上調查和質化訪問發現,與試驗前相比,試驗期間受聘工作的人數有所下降。在約200名受訪者中,10人由失業轉為就業,而32人由就業轉為失業,其餘的就業狀況沒有改變。
(iii) 芬蘭:2017至2018年基本收入實驗
芬蘭政府在2017年1月展開基本收入實驗。2,000名隨機選定的失業人士在兩年內每月獲發放560歐元(約4,900港元39)的基本收入。合資格參與者須年齡介乎25至58歲,並在試驗前曾從政府獲取失業救助,但無需工作或積極找工作40。經過兩年試驗後,芬蘭政府拒絕增加資金延長試驗計劃,實驗因此在2019年1月終止。芬蘭政府當時表示希望探討向公⺠提供基本收入以外的其他福利計劃41,但發現與只獲失業救助的對照組相比,基本收入對試驗開始時失業的參與者就業略有正面影響42。
總括而言,儘管全民基本收入的概念在西方經濟體頗受關注,理念看來簡單──向所有國⺠無條件定期發放現金,但至今仍未有地區或國家能在全境範圍普及實施。如上文所概述,與全民基本收入相關的現有措施主要特點顯示,主流偏好仍倾向為指定受惠人而設的津貼,涵蓋面較廣的津貼金額則因較寬鬆的資格標準而相對較少,以作為補助收入。此外,近期的全民基本收入類例子主要屬小規模實驗或先導計劃性質。尤其值得留意的是,該等計劃並無就普及化和定期化的現金津貼如何取得財政來源提供具體想法。下一部分將進一步討論將全民基本收入概念付諸實施時可能面對的困難。
四、進一步討論
實行全民基本收入面對的最嚴峻挑戰,是向幾近所有國民無條件地大規模派發可觀金額將極其昂貴42。如無廣泛社會認受的適當撥款來源,全面實施勢必為財政可持續性帶來巨大挑戰。事實上,擔心撥款來源及對政府開支的負擔是2016年大多數瑞士公投選民拒絕提供全民基本收入以保證所有人過上基本生活的主因。
瑞士的建議是向每名成人提供每月2,500瑞士法郎(約19,700港元43),18歲以下兒童則獲625瑞士法郎(約4,900港元43),而毋須理會個人經濟狀況。儘管建議極具慷慨,更貼近理想的全民基本收入設計,仍遭77%選民反對。輿論認為大批選民擔心撥款來源(無論是削減其他開支或增加稅收),並質疑向受惠人發放龐大政府開支而毋須其對社會作出任何回報的合理性44。
部分意見認為透過整合現行非全民基本收入的社會保障計劃可在財政上節流,從而解決撥款問題。然而,如上文所示,全民基本收入的成本很可能遠高於合併多個社會保障計劃的總和。此外,若以現時福利開支預算中性方式實施全民基本收入,津貼額勢必因受惠人數大增而下調。這令人質疑全民基本收入能否真正紓緩貧窮。世界銀行近期刊物指出,以預算中性方式改革全民基本收入,其紓貧成效遜於現行福利制度(Gentilini等,2020)45。
下調全民基本收入金額,並維持大部分現有社會福利計劃,可能較為務實。但在該情況下,全民基本收入將無法單靠自身提供足夠保障,也不再能解決支持者指稱的社會保障制度「漏洞」。另一選擇是保留部分資格標準,例如收入審查及/或時限津貼,以減輕財政負擔。然而,只在更嚴格的資格條件下,全民基本收入方可大幅紓緩貧窮。在該情況下,「部分」全民基本收入亦難與傳統「經濟審查」收入救助區分。
如其他社會保障計劃一樣,全民基本收入的另一可能非預期後果是慷慨的直接收入支援或會削弱工作誘因及減少勞動供應。如前文回顧,儘管早期研究大致顯示試驗/先導計劃下規模較小的全民基本收入類津貼對工作誘因的影響有限或不大,應注意當中津貼金額不足以維持基本生活,亦非長期提供。試驗亦未計及為提供撥款所需的額外稅收影響。事實上,過往僅根據小規模試驗/先導計劃所得結論的推論力,一直存在疑問(Cowan, 2017)46。故在解讀有關結果時應小心,因更大規模的實證影響可能有所不同。限制全民基本收入於相對溫和的金額,或可某程度減輕上述不利影響,但這與社會保障制度的基本理念──在維持獲發放人士重新就業的足夠誘因之餘,亦能提供基本保障──似乎存在矛盾。在一個普遍認同個人收入狀況應與其努力和對社會貢獻正相關的社會,全民基本收入致力確保每人皆獲基本收入的基本目標,勢必掀起激烈辯論,亦難以就實施細節達成公眾共識。
五、結語
本文概覽近年倡議的全民基本收入主要特征,以及各先進經濟體的回應及行動。現金形式的社會保障計劃仍傾向以傳統方法針對特定有需要群組,並按其獨特情況而有不同的「經濟審查」機制。儘管近年有更多全民基本收入相關試驗,但大多小規模,也非全面或無條件。儘管其概念有利紓緩各種社會及經濟問題,但實施全民基本收入將極其昂貴。許多研究仍對全民基本收入的撥款來源存疑,鑑於巨額財政影響及對財政審慎與可持續性的挑戰。下調全民基本收入金額或加入額外資格標準雖可減省財政成本,但有違全民基本收入作為簡易普及現金支付方案以取代現行社會保障制度的原意。全民基本收入另一項擔憂是其可能帶來非預期後果,例如減低工作意欲或退出勞動市場,儘管從小規模試驗/先導計劃所得數據中難以量化該影響。全民基本收入的基本理念是無論個人努力如何都可獲得收入,存在高度爭議性,欲將此理念付諸實踐並非易事。
